علی مصطفوی ثانی؛ در تحلیلی جایگاه دولت در اقتصاد ایران توجه به تاثیر درآمدهای نفتی بر ساختار دولت و برنامه ضروری است. صنعت نفت که سابقه ۹۵ ساله آن تقریبا به انقلاب مشروطیت می رسد همواره در انحصار دولت بوده و آنچه از صدور نفت نصیب ایران شده مستقیما به خزانه دولت واریزی شده است. در چنین وضعیتی طبیعی است که وظیفه خطیر توسعه اقتصادی بر عهده دولت باشد زیرا که تخصیص منابع ارزی با دولت است.[۱]
زمینه تاریخی و نوع حکومتها و ساختار دولتها در کشور طی سالهای قبل از پیروزی انقلاب نشان میدهد که حکومتها همواره خواستار افزایش سطح دخالتهای خود در اقتصاد کشور بودهاند، اما همواره این بلندپروازی آنان با محدودیت اساسی مواجه بوده است که همان مسئله منابع درآمدی و بودجه است. شواهد تاریخی اقتصاد ایران نشان میدهد که نقش دولت در اقتصاد در دهههای قبل از ۱۳۳۰ بسیار کمرنگ بوده است. با افزایش تولید و درآمدهای ارزی حاصل از آن در دهه ۱۳۴۰ و به دنبال آن افزایش چند برابری قیمت نفت خام در دهه ۱۳۵۰ و بهتبع افزایش درآمد دولت، شاهد حضور گسترده دولت در اقتصاد ایران بودیم.
با رصد سیر نظریات و تحولات اقتصادی جهان، میتوان گفت که دهههای ۱۳۴۰ و اوایل دهه ۱۳۵۰ اگرچه عرصه ظهور و گسترش دولت رفاهها در اقتصاد جهانی بوده است؛ اما به نظر نمیرسد که حضور گسترده بخش دولتی در اقتصاد ایران در این دههها به علت تحولات جهانی و دگرگونیهای نظری علم اقتصاد در جهان خارج از کشور مرتبط دانست. برعکس گسترش بخش دولتی و حضور چشمگیر حکومت در عرصه اقتصادی و تصدیگریهای اقتصادی را میتوان ناشی از رفع قید محدودیت بودجه و درآمد، به مدد منابع حاصل از فروش نفت خام به کشورهای خارجی از پای دولت دانست. جالب است که همزمان با تجدید حیات مجدد اقتصاد کلاسیک(بعد از شکست دولتهای رفاه) در محافل علمی غربی و تأکید بر عدم دخالت دولت در اقتصاد، کشور ما شاهد رشد فزاینده سهم دولت در اقتصاد بوده است؛ بنابراین میتوان گفت از یکسو درآمدهای نفتی در اختیار دولتها، مهمترین عوامل ساختن زمینهای مناسب برای حضور دولت در اقتصاد بوده است؛ و از طرفی با تبدیل دولت به یک بنگاه و کارفرمای بزرگ اقتصادی، تبعا بخش خصوصی، کوچک و در روند زمان تبدیل به دنبالهرو دولت و رانتجو شده است. بهعبارتدیگر وقتی درآمدهای ارزی نفتی در اختیار دولت قرار دارد و این درآمد هنگفت دولت را قادر به میسازد تا در هر حوزه و فعالیتی وارد شود، مجالی برای رقابت و مداخله بخش خصوصی و مردم باقی نمیماند.
نفت و بودجه
بودجه هر کشوری نشان دهنده نقش و جایگاه دولت و تعیین کننده حدود دخالت دولت در اقتصاد می باشد. مطالعات محققان نشان می دهد که به طور کلی تامین منابع مالی بودجه از راههایی غیر از مالیات (که باعث توزیع درآمد و امکانات در اقتصاد می شود) تورمزا خواهد بود و توازن اقتصادی کشور را دچار چالش خواهد نمود.
لذاست که مدیریت درآمدهای ارزی همواره اولویت اول برنامه ریزان اقتصادی کشور بوده است و در زمان حاضر نیز این مسئله در اقتصاد کشور، چالشبرانگیز بهحساب میآید. سیاست مالی بهعنوان حلقه واسط بین دولت (مالک منابع) و مردم و بهصورت چارچوبی جهت توزیع رانت تجدید ناپذیر و انتقال به مردم محسوب میشود.[۲] ازیکطرف مقدار انبوه درآمد حاصل از فروش خام سرمایه کشور، همواره دولتمردان را به دخالتهای گسترده در بخشهای مختلف اقتصاد تحریک میکند. از طرفی پس از پیروزی انقلاب اسلامی ایران و ضرورتهای دوران انقلاب (مانند ملی شدن بسیاری از شرکتها و کارخانهها)، زمینه بیشتری برای اینگونه دخالتها فراهم شد. دولت که بهعنوان نماینده انحصاری حاکمیت مسئول و مالک منابع طبیعی محسوب میشود، درآمدهای حاصل از فروش نفت را به روشهای مختلف به اقتصاد کشور تزریق مینماید. در حال حاضر روشهای زیر برای توزیع این درآمدها استفاده میشود که هر یک دارای پیامدهای مختص به خود است:
۱- سرمایهگذاری دولت
۲- مصرف برای کالاهای عمومی و هزینههای جاری
۳- کاهش مالیات و اتکای بیشتر بودجه بر نفت
۴- کاهش قیمتهای انرژی بیشتر برای مصارف داخلی
۵- پرداختهای انتقالی
نتیجه و ماحصل این تزریقات نهتنها بهبود نسبی اقتصاد بیمار ایران نبوده، بلکه به نظر میرسد حال این بیمار را در شاخصهایی مانند بهرهوری، رشد تولید ناخالص ملی به غیر نفت، نظام مالیات و یارانهای کارآ، توازن بودجه عمومی، مشارکت بخش خصوصی در اقتصاد، صادرات کالاهای غیر نفتی، رو به وخامت است و یکی از علل اصلی در تشدید این بیماری، سیاست مالی دولت است.[۳]
۱- سرمایهگذاریهای دولت
شیوه مرسوم خرج کردن منابع و درآمدهای حاصل از فروش نفت به دست اکثر دولتها، سرمایهگذاری گسترده دولت در بخشهای گوناگون اقتصاد کشور است. دولت بهعنوان نماینده و وکیل مردم متصدی امر توسعه و رشد اقتصادی است و درنتیجه در تمام عرصههای اقتصادی وارد میشود. علاوه بر مزایا و منافع این دخالت مستقیم دولت در اقتصاد، شاهد پیامدهای منفی نیز هستیم، ازجمله اینکه؛ میزان تصدیگریهای اقتصادی دولت بهشدت افزایش مییابد که بهاحتمال زیاد به کاهش کارایی و بهرهوری به علت عدم وجود رقابت خواهد انجامید، زمینه برای رانت جویی افراد و گروها و رانتی شدن اقتصاد کشور محیا خواهد شد، توزیع این منافع بین عموم مردم مبهم و غیر شفاف خواهد بود، امکان بروز بیماری هلندی در اقتصاد کشور افزایش خواهد یافت و درنهایت توسعه نامتوازن بخشی و منطقهای[۴] در کشور بروز خواهد نمود.( در این زمینه می توان به عدم توازن در توسعه منطقه ای کشور اشاره نمود.)
۲- مصرف برای کالاهای عمومی و مخارج جاری
یکی از وظایف دولتها در علم اقتصاد تولید کالاهای عمومی (مانند بهداشت، امنیت، آموزش و …) است، دولتها با اتکا به مالیاتها، تدارک این کالاها را بر عهده میگیرد. منافع و افزوده نفتی، منبع چشمگیری است که دولت متکی بر آنها بهجای مالیات بهراحتی و در سطح وسیعی به ارائه این خدمات بپردازد. لذا دولت بدون نگرانی در قبال کاهش محبوبیت ناشی از وضع مالیات، یا حذف یارانه، حیات سیاسی کوتاهمدت خود را تضمین نمایند و در صورت نبودن ساختار و نهادهای پاسخگو، احتمال این سوءاستفادهها افزایش خواهد یافت. اتکای دولت به این منابع با افت و خیز قیمت نفت، اقتصاد کشور را دچار رکود و رونقها و درنتیجه نوسانات خواهد نمود. تورم بخش دولتی و عمومی بدون افزایش بهرهوری و ارائه خدمات جدید و متناسب با نیازها نتیجه انتخاب این استراتژی و راهبرد است. نگاهی به نمودار ذیل نیز نشان می دهد که در مواقع افزایش درآمدهای نفتی دولت از اخذ مالیات اجتناب نموده است که نتیجه آن را می توان نظام مالیاتی ناعادلانه و ناتوان کشور مشاهده نمود.
شکل۱– مقایسه درآمدهای نفتی و مالیاتی از کل درآمدهای دولت[۵]
۳- کاهش قیمتهای انرژی (مصرف داخلی)
انرژی یک از مهمترین نهادههای تولید و مصرف در اقتصاد است. لذا دولت میتواند با کاهش قیمت انرژی، به توزیع منابع و منافع حاصل از نفت خام بپردازد. اتخاذ چنین راهبردی از سوی دولت به کاهش شدید قیمت انرژی در داخل کشور نسبت به دیگر کشورها خواهد انجامید بهطوریکه باعث افزایش انگیزههای سودجویانه مانند قاچاق خواهد شد. همچنین باعث مصرف بیشازحد این نهاده در فرایند تولید خواهد شد و تولید بسیاری از کالاها صرفاً با اتکای به این افزوده توجیهپذیر خواهد بود و بهمحض قطع این یارانههای پنهان، نظام تولیدی کشور با مشکلات جدی مواجه خواهد شد. نگاهی به شاخص شدت انرژی در ایران و اسراف منابع انرژی در ایران نشاندهنده واقعیت مصرف انرژی در کشور است که بهرهوری بسیار پایین تولید به نسبت انرژی را نشان میدهد. نگاهی به ارقام مالیاتی و رقم شفافسازی یارانهها در بودجه کشور مؤید این مطلب در اقتصاد ایران است.
۴- سیاستهای حمایتی و یارانهای
در کشورهای فاقد منابع طبیعی انتخاب این راهبرد برای حمایت از صنایع نوپا بهوسیله منابع مالیاتی انجام میگیرد لذا شفافیت و کارایی اجرا و تخصیص منابع در آنها افزایش مییابد؛ اما در کشورهای دارای منابع طبیعی دولتها بدون تحمیل فشار مالیاتی به مردم، به حمایتهای خود خواهد پرداخت که امکان ایجاد رانتجوییها و ناکاراییها را در جریان اقتصاد افزایش خواهد داد. نتیجه این ناکاراییها علاوه بر عدمحمایت صحیح از صنایع نوپا و ایجاد بهرهوری و کارایی در اقتصاد، هزینههای رفاهی زیادی نیز بر مردم تحمیل خواهد نمود. (نمونه این حمایتها را میتوان در بخش خودروسازی کشور مشاهده نمود.)
۵- پرداختهای انتقالی
پرداختهای انتقالی: در برههای از سیر تاریخ اقتصاد، رویکرد قالب در جریان اقتصاد، حرکت دولتها به سمت ایجاد دولتهای رفاه بود که وظیفه آنها برقراری عدالت اجتماعی و تأمین اجتماعی گسترده و فراگیر بود این اهداف با پرداختهای انتقالی از محل درآمدهای مالیاتی دولت تأمین میشود تا شکاف طبقاتی و نابرابری اجتماعی کاهش یابد اما در ایران برخورداری دولت از تمام منافع و عایدیهای نفتی منجر به تمایل دولتها به تأمین منابع مورد نیاز برای پرداختهای انتقالی از عواید حاصله از این منبع شده است، این راهبرد اگرچه در ابتدا نشاندهنده حرکت دولت به سمت عدالت اجتماعی میباشد اما درنهایت با عدم نظارت صحیح در اجرای پرداختهای انتقالی به کاهش نابرابری اقتصادی نخواهد انجامید.
نتیجهگیری
توجه به معضلات و چالشهای درآمدهای نفتی در اقتصاد کشور و بهتبع آن دولتی شدن اقتصاد کشور نیازمند تجدید ساختار و نهادها در اقتصاد کشور است. سیاستهای کلی اصل (۴۴) قانون اساسی به عنوان یک استراتژی اقتصادی و سیاسی، را میتوان نقطه عطفی در تاریخ اقتصادی کشور بعد از انقلاب اسلامی دانست. مهمترین رهیافت این سیاستها محدود ساختن دولت به عرصه حکمرانی، سیاستگذاری، نظارت و مدیریت کلان است و ساختار و مسیر کاهش نقش تصدیگری دولت در اقتصاد را مشخص مینماید. ازجمله مهمترین الزامات اجرای این سیاستها محدود کردن دولت در استفاده از منابع نفتی و منافع حاصل از آن میباشد که نیازمند گامهای ذیل است:
۱- ایجاد و هدایت درآمدهای نفتی به سمت صندوق توسعه ملی بهعنوان نهادی فرادولتی و بین نسلی
۲- تغییر نگرش نسبت به نفت از منبع درآمد بهعنوان یک صنعت و سرمایه
۳- حرکت در جهت کاهش صادرات نفت خام و ایجاد زنجیره ارزش نفت در داخل کشور
۴- ایجاد بسترها و نهادهای قانونی، قضایی، فرهنگی و سیاسی متناسب با خصوصیسازی
پی نوشت ها
[۱]درخشان،مسعود، نگاهی به مسائل اقتصاد ایران و راهکارهای آن، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی،۱۳۸۳
[۲]نعمتی، محمد، تغییر ساختار مدیریت بخش نفت؛ الزامی مهم در تحقق اهداف سیاست های کلی اصل (۴۴)، مجلس و پژوهش، سال ۱۵ شماره ۶۰
[۳]محمودی، مینا، نعمتی، محمد، نگاه استراتژیک به نفت، کمیسیون اقتصاد کلان مجموع تشخیص مصلحت نظام، ۱۳۸۶
[۴]بزرگ و تورم شدن یک بخش اقتصادی و یا یک منطقه در برابر کوچک شدن و یا حذف دیگر بخشها و مناطق
[۵] آمار ماخوذ از بانک سری های زمانی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران
منبع:برهان
دیدگاهتان را بنویسید